• Русский

Законодательная база

     С учетом положений Указа Президента РФ от 4 февраля 1994 № 236 О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития к числу приоритетных направлений в области обеспечения экологической безопасности относятся: экологически обоснованное размещение производительных сил; экологически безопасное развитие промышленности, энергетики, транспорта, коммунального и сельского хозяйства; борьба с загрязнением природной среды за счет повышения степени безопасности технологий, связанных с захоронением и утилизацией токсичных промышленных и бытовых отходов; борьба с радиоактивным загрязнением; создание экологически чистых технологий; неистощительное использование возобновимых природных ресурсов; рациональное использование возобновимых природных ресурсов; расширенное использование вторичных ресурсов, утилизация, обезвреживание и захоронение отходов; совершенствование управления в области охраны окружающей среды, природопользования, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

 

     Основополагающим законом в области обеспечения экологической безопасности является ФЗ Об охране окружающей среды от 12 января 2002 г.

 

    На предотвращение вредного воздействия хозяйственной или иной деятельности направлены сформулированные в Законе основные положения об экономическом механизме охраны окружающей среды, о нормировании качества окружающей среды, об экологической экспертизе, о чрезвычайных экологических ситуациях, об экологическом контроле, а также экологические требования при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений и иных объектов.

 

      ФЗ О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ определяет общие требования по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в том числе и при осуществлении хозяйственной или иной деятельности, представляющей угрозу экологической безопасности.

 

      Значимым Законом, регулирующим отношения в области обеспечения экологической безопасности, является ФЗ Об экологической экспертизе от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ.

 

      Реализация конституционного права граждан России на благоприятную окружающую среду посредством предупреждения негативных воздействий хозяйственной или иной деятельности на окружающую среду закреплена в преамбуле Закона в качестве основной цели его принятия.

 

      В Законе установлены основные принципы экологической экспертизы: презумпция потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной деятельности; экологической безопасности при проведении экологической экспертизы и др.

 

      Закон достаточно подробно регламентирует: полномочия различных органов в области экологической экспертизы; объекты экологической экспертизы, порядок проведения государственной и общественной экологической экспертизы; права граждан и общественных организаций в области экологической экспертизы.

 

      В 1995 г. были приняты федеральные законы Об использовании атомной энергии от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ и О радиационной безопасности населения от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ.

 

      В Законе Об использовании атомной энергии определены жесткие требования по обеспечению безопасности при использовании атомной энергии; повышенные требования к должностным лицам и персоналу ядерных объектов. Установленная ответственность за правонарушения в этой области должна привести к снижению аварийности на ядерных объектах и оздоровлению окружающей среды.

 

      Не менее важен ФЗ О радиационной безопасности населения, который определяет правовые основы обеспечения радиационной безопасности населения в целях охраны его здоровья.

 

     В Законе закреплены: гигиенические нормативы (допустимые пределы доз) облучения населения и работников; общие требования к обеспечению радиационной безопасности; права и обязанности компетентных органов, должностных лиц и населения в области обеспечения радиационной безопасности.

 

     ФЗ О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ обозначает комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно на аварийно-опасных предприятиях и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь в случае их возникновения.

 

     ФЗ О промышленной безопасности опасных производственных объектов от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ направлен на предупреждение аварий на опасных производственных объектах, перечень которых приводится в приложениях к Закону. В соответствии с Законом требования промышленной безопасности должны соответствовать нормам экологической безопасности.

 

     ФЗ О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ устанавливает правовые основы обеспечения безопасного обращения с пестицидами, в том числе с их действующими веществами, а также с агрохимикатами в целях охраны здоровья людей и окружающей природной среды.

 

     Целью принятия ФЗ Об отходах производства и потребления от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ является предотвращение вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую природную среду. Указанная цель достигается путем лицензирования деятельности по обращению с отходами; разработки нормативов образования отходов и лимитов на размещение отходов в целях уменьшения количества их образования; составления паспортов опасных отходов; установления жестких требований безопасности на всех этапах обращения с опасными отходами.

 

     Нормы, регулирующие отношения в области обеспечения экологической безопасности, содержатся также в Водном кодексе РФ от 18 октября 1995 г., в ФЗ О недрах от 3 марта 1995 г., О континентальном шельфе РФ от 30 ноября 1995 г., Об охране атмосферного воздуха от 4 мая 1999 г., в Лесном кодексе РФ от 29 января 1997 г. и других законах.

 

     Отметим, что обеспечение экологической безопасности невозможно только внутренними мерами. Для достижения этой цели требуется организация широкого сотрудничества с другими государствами.

 

     В науке прочно утвердился термин глобальная экологическая безопасность. Так, М.Н. Копылов предлагает считать принцип экологической безопасности новым принципом международного права.

 

     Правовые нормы, содержащиеся в международно-правовых актах, оказывают все большее влияние на обеспечение экологической безопасности России, так как Конституция РФ в ст. 15 определяет, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.

 

     Российская Федерация, даже не являясь участницей международного соглашения, при создании своего закона, тем не менее, должна учитывать принципы и нормы, сформулированные в таких соглашениях. Подобная заинтересованность, по мнению М.М. Бринчука, обусловлена перспективами вхождения России в европейское и глобальное правовое пространство по вопросам технической и экологической безопасности.

 

     В настоящее время в сфере международной охраны окружающей среды действует более 900 нормативно-правовых актов.

 

     В число основных международно-правовых документов, составляющих основу правового регулирования обеспечения экологической безопасности Российской Федерации, входят:

  • - Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (Базель, 23 марта 1990 г.);
  • - Конвенция о помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации (Вена, 26 сентября 1986 г.);
  • - Конвенция о предотвращении крупных промышленных аварий (Женева, 22 июня 1993 г.);
  • - Конвенция о трансграничном воздействии промышленных аварий (Хельсинки, 17 марта 1992 г.);
  • - Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (Женева, 13 ноября 1979 г.);
  • - Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном пространстве (Эспо (Финляндия), 25 февраля 1991 г.) и др.

     Реализация норм международных конвенций (договоров) требует не популистских решений, а планомерной последовательной работы по совершенствованию национального законодательства России, особенно в области обеспечения экологической безопасности населения и созданию надежного механизма выполнения принятых на себя обязательств.

 

     В целях совершенствования правовой основы обеспечения экологической безопасности следует разработать и принять федеральный закон Об экологической безопасности, где необходимо установить критерии экологической безопасности, определив ее составляющие, закрепить методы обеспечения экологической безопасности. Необходимо также принять законы Об экологическом контроле, Об экологическом страховании, Об обращении с радиоактивными отходами, Об улучшении экологии промышленных городов, О питьевой воде и питьевом водоснабжении, Об охране почв, Об экологической безопасности автомобильного транспорта, О статусе зон экологического бедствия и реализации хозяйственной и иной деятельности на их территории.

 

     Следует провести анализ и внести изменения и дополнения в действующие федеральные законы, и прежде всего в области лицензирования отдельных видов деятельности, приватизации государственного имущества, налогообложения в части требований по обеспечению экологической безопасности.

 

     Так, требуется внести изменения и дополнения в налоговое законодательство в части представления налоговых и иных льгот при внедрении наилучших, технологически безопасных технологий, нетрадиционных видов энергии, исследовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также в случаях технического перевооружения, модернизации действующих производств на экологически безопасные.

 

     Назрела необходимость внести изменения и дополнения в бюджетное законодательство в части установления повышенных нормативов отчислений от регулирующих доходов субъектам Российской Федерации и промышленным городам для улучшения экологической обстановки и состояния здоровья населения, а также для предотвращения деградации окружающей среды.

 

 Значительную роль в регулировании вопросов обеспечения экологической безопасности должны сыграть органы исполнительной власти, которые обязаны:

  • - разработать государственную стратегию обеспечения экологической безопасности, включая правовое обеспечение и реальные планы действий по сохранению качества объектов природной среды, адаптированную к программам экономического развития;
  • - обеспечить приоритетную реализацию этой стратегии в кризисных регионах;
  • - способствовать внедрению экологически безопасных технологий, в том числе экологического оружия, ядовитых веществ, по хранению радиоактивных отходов;
  • - разработать и внедрить систему управления экологическими рисками, оперативную систему прогноза и управления природными и техногенными рисками;
  • - совместно с органами исполнительной власти субъектов РФ внести изменения и дополнения в Соглашения о разграничении полномочий в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, в том числе по осуществлению экологического контроля;
  • - обеспечить создание эффективной системы контроля за соблюдением субъектами хозяйственной и иной деятельности установленных нормативов выбросов (сбросов) химических и иных веществ и микроорганизмов;
  • - принять меры по усилению экологического контроля при ввозе в Российскую Федерацию экологически опасных материалов и веществ с целью предотвращения поставки некачественных и устаревших технологий, оборудования, не апробированных и запрещенных к реализации за рубежом товаров и услуг;
  • - способствовать принятию субъектами Российской Федерации нормативов качества окружающей среды, учитывающих региональные природные особенности территорий;
  • - разработать и принять долгосрочную программу действий по улучшению экологической обстановки промышленных городов (прежде всего экологически неблагополучных);
  • - разработать нормативные документы по совершенствованию механизма взимания платы за загрязнение окружающей среды, размещение отходов и другие виды вредного воздействия на окружающую среду; создать экономические механизмы, стимулирующие эффективное повторное использование ресурсов (отходов);
  • - обеспечить подготовку нормативных документов, регламентирующих механизм прекращения и приостановления работы предприятий, организаций при нарушении ими требований законодательства в сфере охраны окружающей среды и законодательства об обеспечении экологической безопасности;
  • - повысить взаимодействие органов исполнительной власти с общественными экологическими организациями и движениями, а также обеспечить регулярное информирование общественности о состоянии окружающей среды и решение вопросов, связанных с обеспечением экологической безопасности.

 

     По нашему мнению, необходимость принятия новых законов в области обеспечения экологической безопасности должна диктоваться невозможностью регулировать отношения в рамках существующего законодательства. Часто законодательный процесс в данной сфере носит стихийный характер: решения о разработке того или иного акта принимаются парламентом, Президентом или Правительством волевым порядком, без всестороннего учета экологической ситуации в России, потребностей общества и научных представлений о системе экологического законодательства. Нередко нужные законопроекты не разрабатываются, либо не принимаются, силы и средства затрачиваются на разработку лишних законопроектов, т.е. недостаточно актуальных или дублирующих уже действующее законодательство.

 

     Поэтому обоснованной выглядит точка зрения О.С. Колбасова и С.А. Боголюбова, которые, не отрицая необходимости совершенствования экологического законодательства, признают первостепенную важность исполнения законов. Когда закон не исполняется, то создается впечатление, что закона нет. Если обеспечить надлежащее исполнение законов и свести к минимуму их нарушения, то можно добиться высокой эффективности правового регулирования обеспечения экологической безопасности.

 

     Таким образом, важное значение имеет эффективность экологического законодательства, в том числе об экологической безопасности, организация его надлежащего применения.

 

Только комплекс мер, направленных на обеспечение режима законности и правопорядка в сфере экологии, может привести к повышению их эффективности. К таким мерам следует отнести:

  • - создание и функционирование природоохранного государственного органа, который за последние годы несколько раз подвергался реорганизации;
  • - четкое разделение компетенции между Федерацией и ее субъектами в сфере экологии. Согласно Конституции РФ она является совместной и требует научного обоснования, конкретизации;
  • - усиление государственного и муниципального экологического контроля за выполнением требований экологического законодательства и разделение функций государственного контроля в области охраны окружающей среды и функций хозяйственного использования природных ресурсов;
  • - широкое вовлечение граждан и общественных объединений в управление охраной окружающей среды;
  • - обеспечение неотвратимости юридической ответственности за экологические правонарушения;
  • - обеспечение развития системы экологического образования и просвещения как основы формирования экологической культуры общества в целях обеспечения экологической безопасности страны;
  • - обеспечение привлечения Российской академии наук к выбору приоритетных направлений в сфере обеспечения экологической безопасности России, расширение научных исследований, в том числе в области изучения и прогноза глобального изменения климата (с учетом региональных особенностей России), а также относительного изменения уровня океана и внутренних морей как факторов обеспечения экологической безопасности России;
  • - реальная государственная поддержка и достаточное субсидирование средств массовой информации, содействующих проведению правовой реформы в экологии; массовый выпуск литературы по вопросам обеспечения экологической безопасности и охраны экологических прав граждан;
  • - правовое воспитание, обучение должностных лиц и граждан применению и соблюдению экологического законодательства;
  • - повышение профессионального уровня работников природоохранных органов;
  • - экономическое и моральное стимулирование природопользователей, соблюдающих требования экологической безопасности;
  • - экономическое и моральное стимулирование граждан к защите своих экологических прав и выполнению экологических обязанностей;
  • - усиление эффективности взаимодействия государственных органов, обеспечивающих экологическую безопасность РФ;
  • - рассмотрение вопроса о необходимости создания на территориях с неблагоприятной экологической обстановкой экологической милиции и природоохранных прокуратур.

 

Таким образом, экологическое законодательство — это система законодательных (всех норматив но-правовых) актов, действующих в сфере правового регулирования общественных отношений по охраной окружающей природной среды, рациональному использованию природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности с целью сохранения и вое становления благоприятного для человека, экологи чески безопасного состояния окружающей природной среды и природных ресурсов.

 

     Развитие экологического законодательства — один( из актуальных направлений совершенствования российского законодательства. Требуется внести существенные изменения в действующие нормативны! акты в сфере экологии, разработать комплекс новы: законодательных актов, которые повысят эффективность правового регулирования экологических отношений.

 

     Проблемой законодательства по обеспечение экологической безопасности является то, что оно дс настоящего времени находится в стадии становления несмотря на имеющееся большое число нормативно-правовых актов, относящихся к различным объектам защиты. Кроме того, эти акты носят разрозненный характер, дублируют друг друга, нередко противоречивы.

 

     Для проведения законотворческих работ Важно создать теоретическую основу, в связи с чем требуется определить концептуальные подходы к развитию экологического законодательства, и прежде всего в сфере обеспечения экологической безопасности.

 

     Создание законодательных актов в сфере экологии не имеет под собой цельной, научно обоснованной базы. Эта деятельность осуществляется бессистемно, стихийно.

 

     В связи с этим необходимо разработать и принять Концепцию развития экологического законодательства России, которая будет представлять собой взаимосвязанную и обоснованную систему положений о предмете правового регулирования в экологическом законодательстве, о путях и этапах развития экологического законодательства, о целях, задачах и принципах формирования экологического законодательства, о критериях, позволяющих определять последовательность принятия законодательных актов. Кроме того, необходима более тесная унификация норм в данной сфере с международным сообществом.